Kärkitoimet tieliikenteen päästöjen vähentämiseksi

Toimenpiteiden valinnassa lähtökohtana on ollut, että liikennesektorille kohdennettavat toimet eivät saa heikentää Suomen kilpailukykyä ja kansalaisten hyvinvointia. Henkilö- ja tavaraliikenne ei sektorina ole itsenäinen toimiala, vaan luonteeltaan johdettua kysyntää, joka riippuu kotitalouksien, elinkeinoelämän ja muun yhteiskunnan tarpeista. Päästöjen vähentämistoimenpiteiden tulee olla kustannustehokkaita ja kohdentua oikeudenmukaisesti.

Toimenpiteet eivät saa heikentää elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä tai kansalaisten liikkumismahdollisuuksia. Kuljettamisen ja liikkumisen kustannukset eivät saa kasvaa, jotta ilmastopolitiikan hyvinvointi- ja kilpailukykyvaikutukset eivät kääntyisi negatiivisiksi.

Päästöjen vähentämistoimenpiteiden tulee olla mahdollisimman tekniikkaneutraaleja, jotta ne eivät aiheuttaisi teknologiariippuvaisia markkinahäiriöitä tai jarruttaisi päästöjen vähentämiseen ja energiatehokkuuden parantamisen teknologista kehitystä. Tulevaisuuden ajoneuvo- ja polttoaineteknologioiden kehittymistä on hyvin haastavaa arvioida, ja ohjaustoimissa tulisi jättää tilaa uusille teknologisille innovaatioille. Tähän voidaan päästä vain tekniikkaneutraalein toimin.

Euroopan Parlamentti on marraskuussa 2018 hyväksynyt aiempaa kunnianhimoisemman tavoitteen, jonka mukaan uusiutuvien energiamuotojen osuus energian kokonaiskulutuksesta olisi 32 prosenttia vuoteen 2030 mennessä ja energiatehokkuutta tulisi lisätä 32,5 prosenttia. Suomella on erinomaiset edellytykset kehittyneiden kotimaisia raaka-aineita hyödyntävien biopolttoaineiden kehittämiseen ja tuotantoon. Kehittyneet uusiutuvat polttoaineet ovat tärkeä toimenpide erityisesti Suomessa, jossa autokannan kierto on hidas.

EU on alustavasti linjannut autonvalmistajille asettamissa tavoitteissaan, että uusien ensirekisteröitävien henkilö-, paketti-, kuorma- ja linja-autojenpäästöjen tulee vuonna 2030 olla 35 prosenttia pienemmät kuin vuonna 2021. Samaan aikaan päästöjen mittausmenetelmistä on kehitetty yhä paremmin liikenteessä havaittua kulutusta ja päästöjä vastaavaksi. Myös raskaan kaluston päästöjen mittausmenetelmä otetaan käyttöön vuoden 2019 aikana. Päästöjen kehittyneen monitoroinnin ja mittaamisen sekä yhä kunnianhimoisempien tavoitteiden myötä on ilmeistä, että tulevien vuosien aikana uusien autojen päästöt vähenevät nopeammin kuin 2010-luvulla. Varsinkin liikenteen sähköistymisen on 2020-luvun puolivälissä arvioitu lähtevän ripeään kasvuun, sillä päästötavoitteiden saavuttaminen ilman sähkökäyttöisten ajoneuvojen merkittävää markkinaosuutta on haastavaa. Vuoteen 2030 mennessä polttomoottori- ja sähköautojen tuotantokustannusten on ennakoitu kapenevan selvästi. Vielä toistaiseksi sähkökäyttöiset autot ovat hinnaltaan 1,5–1,8-kertaisia polttomoottoriautoihin verrattuna, vaikka niiden autovero on pienempi kuin polttomoottoriautojen.

EU:n autonvalmistajille asettamien vuosien 2021–2030 tavoitearvojen määrittelyssä on linjattu, että myös polttoaineen elinkaaren vaikutus pyritään tulevaisuudessa ottamaan huomioon päästöjen monitoroinnissa. Tämä on erittäin tärkeä tavoite, sillä laskettaessa päästöt ainoastaan ajoneuvon käytön ajalta polttoaineen tuotannon aikainen päästötase jää kokonaisvaikutusten ulkopuolelle. Nykyisellä laskentatavalla autonvalmistajat eivät voi biopolttoaineille soveltuvalla ajoneuvoteknologialla saavuttaa asetettuja päästötavoitteita, vaan ainoa tapa tavoitteen saavuttamiseen on sähkökäyttöisten ajoneuvojen markkinoille saattaminen. Suomen tulisikin määrätietoisesti ajaa koko polttoaineketjun vaikutusten laskemista mukaan päästöjen monitoroinnissa.

Liikenteelle asetettu päästöjen puolittamista koskeva tavoite on vaativa. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää määrätietoisia toimenpiteitä autokannan uusiutumiseksi ja vähäpäästöisten ajoneuvojen houkuttelevuuden lisäämiseksi. Suomelle asetetusta päästöjen vähentämistavoitteesta noin puolet on arvioitu voitavan saavuttaa biopolttoaineiden jakeluvelvoitetta kasvattamalla.

Autoalan ilmastostrategiassa esitetyt kärkitoimenpiteet liikenteen päästöjen vähentämiseksi liittyvät liikenteen hinnoitteluun ja verotukseen sekä vaihtoehtoisten polttoaineiden suosimiseen. Autoalan ilmastostrategian toimenpiteet on valittu siten, että ne voidaan toteuttaa yhden vaalikauden aikana.

Näitä toimenpiteitä tukee kestävien biopolttoaineiden jakeluvelvoitteen nostaminen, jonka avulla voidaan vähentää merkittävästi olemassaolevan autokannan päästöjä. Biopolttoaineiden osuuden lisääminen on nostettu yhdeksi kärkitoimista myös IPCC:n toimenpideraportissa ja IEA:n energiaskenaarioraportissa. IEA:n energiaskenaarioiden mukaan liikenteen päästövähennyksistä vuoteen 2050 mennessä noin 29 prosenttia voidaan saavuttaa ajoneuvojen ominaisenergiankulutuksen pienenemisellä, noin 36 prosenttia biopolttoaineilla, noin 15 prosenttia liikenteen sähköistämisellä ja noin 20 prosenttia kulkutapojen työnjaon muutoksilla ja liikenteen kysyntää vähentämällä muun muassa yhdyskuntarakennetta tiivistämällä (IEA 2017). Biopolttoaineiden merkitys on suuri erityisesti raskaan liikenteen päästöjen vähentämisessä.

Tässä strategiassa esitettyjen päästöjen vähentämistoimien merkitys on vuosittain noin 800 000 tonnia CO2-ekvivalettipäästöinä vuoden 2030 tasossa mitattuna. Biopolttoaineiden osuutta lisäämällä on arvioitu voitavan vähentää päästöjä vaadittavasta 3,1 miljoonasta tonnista noin puolet, ei 1,5 milj. tonnia. Näin ollen muiden liikennejärjestelmää ja yhdyskuntarakennetta koskevien vähentämistoimenpiteiden osuus päästöjen vähentämisessä jää noin 800 000 tonniin. Näiden toimien kokonaispotentiaaliksi on keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmassa arvioitu noin 1,0 miljoonaa tonnia. Liikennejärjestelmään liittyvät toimenpiteet edellyttävät käyttäytymismuutoksia, joiden toteutuminen on epävarmaa ja huonosti ennakoitavissa. Käyttäytymismuutosten tueksi tarvitaan useimmiten taloudellisen ohjauksen keinoja tai merkittäviä liikennejärjestelmään tai joukkoliikennepalveluihin suunnattuja investointeja.

I Autoveron vaiheittainen poistaminen

Autovero vanhentaa autokantaa nostamalla autojen jäännösarvoa. Liikennekäytössä olevien henkilöautojen keski-ikä vuonna 2017 oli 12,0 vuotta. Ikääntymisen on ennakoitu jatkuvan nykyisellä verotuksella. Liikennekäytössä olevien autojen keski-ikä on viime vuosien aikana kasvanut 3–4 kuukaudella vuosittain. Keskimääräinen romutusikä on kasvanut jo yli 20 vuoteen. Kannan keski-ikä ja keskimääräinen romutusikä ovat Euroopan korkeimpia. Autokannan ikääntymisen pysäyttämiseksi ei ole tunnistettu mitään muita pysyviä keinoja kuin autoveron merkittävä alentaminen.

Hankintavaiheessa maksettava autovero voidaan poistaa hallitusti portaittain alentamalla ja siirtämällä verotuksen painopiste vuosittaiseen ajoneuvoveroon, jolloin valtion verotuotot eivät laskisi merkittävästi. Vuosittaisen ajoneuvoveron ympäristöohjausvaikutus vahvistuisi, mutta samalla autokannan kiertonopeus kasvaisi selvästi ja autokannan päästöt alenisivat huomattavasti nopeammin kuin nykyisellä verorakenteella.

Autoveron poistaminen vain vähäpäästöisiltä autoilta ei ratkaise autokannan ikääntymisongelmaa eikä nopeuta merkittävästi autokannan kiertoa, sillä sähköautojen hinta on vielä merkittävästi korkeampi kuin keskivertoautojen hinta. Mikäli autoveroa alennettaisiin vain vähäpäästöisiltä autoilta, se ohjaisi kotitalouksia hakemaan yhä useammin keski- ja suuripäästöiset autot käytettynä ulkomailta, jolloin autokannan uusiutuminen ei tosiasiallisesti nopeutuisi.

Autoveron poistamisen ei ole ennakoitu merkittävästi vaikuttavan autotiheyteen, sillä kotitalouksien autoistuminen on Suomessa jo nyt lähellä tasapainopistettä. Autoveron alentamisen on arvioitu lisäävän autokannan kokoa 0,7–1,3 % vuodessa, mutta autokannan koolla ei ole suoraa seurausyhteyttä liikennesuoritteeseen, sillä keskimääräisen autokohtaisen ajosuoritteen on ennakoitu vähenevän autokannan koon kasvaessa. Autovero on ohjannut merkittävästi kysyntää vähäpäästöiseen kalustoon, mutta sen ohjausvaikutus on viime vuosien aikana vähentynyt ajoneuvotekniikan energiatehokkuuden parantuessa. Autoveron vaiheittaisen poistamisen on arvioitu nopeuttavan autokannan kiertoa 3–4 vuodella ja vähentävän hiilidioksidipäästöjä vuoden 2030 tasolla noin 600 000 tonnia.

Valtion kannalta autovero on hankalasti ennakoitava, suhdanneherkkä ja EU-oikeudellisesti hankalavero. Uusien autojen myynti vaihtelee talouskehityksen mukaan, joten taloudellisen laskusuhdanteen aikana autoverokertymä pienenee. Kilometripohjaiset maksut ja vuosiverot muodostavat autoveroa stabiilimman veropohjan. Ne ovat myös kuluttajan kannalta edullisempia ja hallittavampia, sillä ne eivät kasvata auton pääomakustannuksia ja autoon sidotun pääoman määrää.

II Vähäpäästöisten työsuhdeautojen verotusarvon alentaminen

Monissa Euroopan maissa on viime vuosina otettu käyttöön vähäpäästöisten autojen hankinnan taloudellisia kannusteita, jotta erittäin vähäpäästöisten autojen yleistymistä voitaisiin edistää. Niiden tavoitteena on ollut kaventaa uutta tekniikkaa edustavien ja perinteisten markkinoilla olevien automallien hintaeroa. Kannusteet liittyvät yleensä auton hankinnan verohuojennuksiin, hankintatukiin tai edullisempiin käyttömaksuihin.

Suomessa sähkö- ja kaasukäyttöisten henkilöautojen osuus on vuonna 2018 ollut 5,7 prosenttia ensirekisteröinneistä. Vähäpäästöisten autojen kysyntää jarruttavat korkeammat hankintahinnat ja tarjolla olevien mallien rajallinen valikoima. Vaikka verotus suosii vähäpäästöisiä autoja, alle 95 g/km päästötason (uusi mittaustapa WLTP) autojen keskihinta on 20 000–30 000 euroa keskimääräistä korkeampi. Vuonna 2018 ensirekisteröityjen sähköautojen keskihinta on ollut noin 62 000 euroa.

Työsuhdeautojen verotusarvo ohjaa selvästi työsuhdeautojen valintaa. Verotusarvoa tulisi alentaa autoilla, joiden hiilidioksidipäästöt ovat alle 95 g/km (uusi mittaustapa WLTP). Autoilla, joiden käytönaikaiset hiilidioksidipäästöt ovat 0–20 g/km, verotusarvoa alennettaisiin 75 %. Verotusarvon alennus pienenisi tästä ylöspäin 1 prosenttiyksikön jokaista hiilidioksidigrammaa kohti, jolloin 95 g/km päästötasolla verotusarvo olisi normaalistikin käytettävä taso. 

Ehdotettu malli noudattaa EU:n suosituksia vähäpäästöisten ajoneuvojen taloudellisten kannusteiden suunnittelusta, sillä se on kokonaisuudessaan tekniikkaneutraali ja suhteutettu hiilidioksidipäästöihin, jolloin ei synny soveltamista hankaloittavia portaittaisia rajoja.

Työsuhdeautojen verotusarvon alentaminen on selvästi tehokkaampi tapa tukea vähäpäästöisten autojen edistämistä kuin suora autojen hankintaan kohdennettava tuki. Vähäpäästöisten työsuhdeautojen osuuden ensirekisteröitävistä autoista on arvioitu kasvavan aluksi 3 000–4 000 autolla vuodessa ja muutaman vuoden kuluttua sähköautojen mallivalikoiman laajentuessa 6 000–9 000 autolla vuodessa, jos niiden verotusarvo porrastettaisiin hiilidioksidipäästöihin. Valtion tuloverokertymä pienenisi tällöin alkuvuosina 8–10 miljoonaa euroa vuodessa ja 3–4 vuoden kuluttua 18–23 miljoonalla eurolla vuodessa. Kuntien verotulot alenisivat suurin piirtein saman verran. Jos verotusarvon alentaminen olisi käytössä viisivuotisena vuosina 2019–2023, henkilöautoliikenteen hiilidioksidipäästöt alenisivat vuoden 2030 tasolla laskettuna noin 50 000 tonnia vuodessa ja kantaan saataisiin noin 30 000 erittäin vähäpäästöistä autoa, joita ei ilman verokannustetta hankittaisi.

III Kaasu- ja sähkökäyttöisten paketti- ja kuorma-autojen hankintatuki

Tieliikenteen tavarankuljetusten osuus kotimaan kasvihuonekaasupäästöistä on noin 7 prosenttia. Päästöjen vähentämisen kannalta tärkeimpiä toimenpiteitä ovat kestävien biopolttoaineiden osuuden lisääminen dieselkäyttöisen kaluston polttoaineena sekä kaasua ja sähköä hyödyntävien ajoneuvojen osuuden lisääminen ajoneuvokannassa.

Kaasu- ja sähkökäyttöisten paketti- ja kuorma-autojen hankintahinnat ovat vielä toistaiseksi korkeampia kuin dieselkäyttöisten ajoneuvojen. Sähkö-diesel-hybridikaluston hankintahinnan on arvioitu olevan 20–25 prosenttia, kaasukäyttöisen kaluston 10–15 prosenttia ja sähkökäyttöisen kaluston 80–120 prosenttia perinteistä dieseltekniikkaa korkeampi. Kotimaisen kuljetusalan mahdollisuudet investoida uuteen vähäpäästöiseen teknologiaan ovat rajalliset, sillä kuljetusyritykset ovat keskimäärin pieniä. Suomessa oli vuoden 2017 lopussa liikennekäytössä noin 350 kaasupakettiautoa ja noin 100 kaasukuorma-autoa. Sähkökäyttöisten pakettiautojen määrä oli noin 200.

Biopolttoaineiden merkitys raskaan liikenteen päästöjen vähentämisessä on suuri, sillä dieselkalustolla uusiutuvia dieselkomponentteja voidaan sekoittaa fossiiliseen dieseliin. Päästöjen vähentäminen edellyttää myös raskaan liikenteen osalta vähähiilisten käyttövoimien yleistymistä. Vaihtoehtoisia polttoaineita hyödyntävien ajoneuvojen määrää on monissa maissa pyritty lisäämään erilaisilla hankintakannusteilla, jotka edesauttavat niiden yleistymistä tilanteessa, jossa niiden hankintakustannukset ovat vielä perinteistä teknologiaa korkeammat. Monissa maissa on käytössä kuorma-autoille suunnattuja kiinteähintaisia hankintatukia tai tukia, joiden määrä on suhteutettu uuden teknologian ja perinteisen dieselteknologian väliseen hinnan eroon.

Suomessa olisi perusteltua ottaa käyttöön väliaikainen esimerkiksi nelivuotisena toteutettava tuki sähkö- ja kaasukäyttöisten paketti- ja kuorma-autojen hankintaan. Hankintatuen suuruus riippuisi ajoneuvon painoluokasta ja käyttövoimasta. Hankintatuen vuosittainen budjetti olisi 8 miljoonaa euroa. Nelivuotisen hankintatuen on arvioitu vähentävän hiilidioksidipäästöjä vuositasolla noin 100 000 tonnia (CO₂-ekvivalenttia).

hankintakannuste (euroa)	kaasukäyttöiset	sähkökäyttöiset (ml. hybridiajoneuvot)
pakettiautot	2 000	4 000
kuorma-autot   3,5–6 tonnia   6–16 tonnia   yli 16 tonnia	4 000 8 000 12 000	8 000 12 000 20 000

 

IV Romutuspalkkiokampanjan satunnainen uusiminen

Romutuspalkkiokampanjassa uuden auton oston yhteydessä vanhan autonsa kierrätykseen luovuttava auton ostaja saa romutuspalkkion. Romutuspalkkiokampanjat nopeuttavat autokannan uusiutumista, suosivat vähäpäästöisten autojen hankintaa ja vähentävät autokannan päästöjä vanhojen autojen korvautuessa uusilla.

Romutuspalkkio on toteutettu Suomessa vuonna 2015 ja 2018. Vuoden 2015 kokeilu alensi selvästi romutettavien autojen romutusikää ja lisäsi kierrätykseen päätyvien autojen määrää. Vuoden 2018 romutuspalkkiossa edellytettiin, että romutettava auto on vielä liikennekäytössä, sillä tavoitteena oli kohdentaa palkkio ensisijaisesti liikennekäytössä oleviin ajoneuvoihin. On todennäköistä, että vuoden 2018 kampanjan vaikutukset olivat vuoden 2015 suuremmat. Romutuspalkkioon oli vuosina 2015 ja 2018 budjetoitu 8 miljoonaa euroa. Koko vuoden mittaisena toteutuksena romutuspalkkion budjetti olisi noin 12 miljoonaa euroa, mutta sen kokonaisvaikutus jäisi valtiontalouden kannalta tuloja tuottavaksi, sillä uusista autoista perittävän autoveron määrä on noin kaksinkertainen romutus­palkkion budjettiin verrattuna.

Romutuspalkkiolla hankitut autot olivat vuosien 2015 ja 2018 toteutuksessa pääosin pienehköjä vähäpäästöisiä autoja. Romutuspalkkio vähentää koko autokannan hiilidioksidipäästöjä, sillä uusien vanhoja autoja korvaavien henkilöautojen päästöt ovat vanhoja autoja pienemmät. Vuoden 2015 kokeilussa hankittujen autojen päästöt olivat keskimäärin 40 % alemmat kuin kokeilun yhteydessä romutettujen autojen.

Romutuspalkkio tulisi toistaa satunnaisina kampanjoina muutaman vuoden välein. Palkkion vaikutukset syntyvät koko auton elinkaaren aikana, sillä se poistaa kannasta liikennekäytössä olevia vanhoja autoja ja korvaa niitä vähäpäästöisillä autoilla. Satunnaisesti muutaman vuoden välein vuosina 2019–2030 toistettava romutuspalkkiokampanja vähentäisi koko autokannan päästöjä arviolta 50 000 tonnia vuoden 2030 tasolla.